隨著臺北都會區的房價高漲,政府也開始學起了香港、新加坡等週邊國家,以興建公有

住宅的方式協助青年族群與無法於市中心買房的族群,稱為「合宜住宅」。公共房屋在

鄰近臺灣的香港和新加坡是相當常見的一種社會福利措施,以香港而言,除了相對低廉

的房價外,公共房屋的通常都具有相當便利的交通區位,這篇文章中,我們從香港經驗

開始,來看合宜住宅應具備的交通區位特性...

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【他山之石】香港的「公共房屋」經驗

 

在臺灣春節過年期間、華語電影台很喜歡播出的一部香港電影中,男主角因賭博欠債、

導致原有的豪宅遭到法院查封。同時,他申請的「公屋」等了十年又剛好獲得申請,

片中提到的「樓下就是巴士站、走幾步路就是地鐵站」,講得正是香港公共房屋的交通

特性。根據統計(2007年),居住在各種類型的香港人口佔香港總人口的近50%,

這些民眾又多半以大眾運輸為主要交通型態,這也使得香港地鐵得以有非常穩定的客源

基礎,許多人會問,究竟公共房屋在香港是如何的交通區位配置呢?

 

香港的公共房屋政策其實已經實施了超過半個世紀,早在1948年,香港就有由志願團體

提供、為了低收入居民而興建的出租房屋,當時的香港政府只提供土地、房屋是由民間

團體所興建;1949年由於國共內戰,大量的中國大陸難民移入香港、為了棲身就開始

四處自己簡陋的木造房屋(寮屋),但在1953年聖誕夜發生了嚴重的寮屋區大火後,

當時的英屬香港政府就火速興建安置房,從此開啟了香港政府興建公營房屋的歷程。

 

1972年香港啟動了「十年建屋計畫」,目的是要興建可容納180萬居民的公共房屋,

這項計畫讓香港政府從過去為了安置低收入戶才興建的公屋、變成配合新市鎮計畫的

都市變革。當然,公屋的設置目的仍是要提供給中低收入民眾以低廉的價格能獲得棲身

之所,但這時公營住宅還肩負分散市中心人口壓力的目標。包含「十年建屋計畫」後、

於1987年提出的「長遠房屋政策」,香港前後完成了如沙田、荃灣、屯門、馬鞍山、

將軍澳、天水圍等新市鎮。雖然公共房屋的實施過程在香港一直受到爭議,也有輿論

認為這是政府干預市場經濟、持續墊高房價的一種手段,但不可否認的是公共房屋對於

香港大眾運輸的發展有著不可抹滅的成效,同時香港地鐵公司(MTR)也是透過大眾

運輸和居住區域的整合,為地鐵營運創造了另一個業外收入為主體的示範案例。

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屯門輕軌現在是屯門與元朗地區最主要的接駁運輸工具,接駁民眾到西鐵線進出香港
市中心,她的車站也往往緊鄰於公共住宅、甚至轉運站就與公共住宅共構。 

  

【案例說明】公共房屋與交通系統的連結

 

我們以幾個新市鎮來看整個交通建設和公共房屋興建的地圖對照,就可以看出香港公共

房屋和交通建設連結的特性。在這裡我們所參考的公共房屋資料,是由香港房屋委員會

網站上所提供,公共房屋包含「公屋」與「居屋(私人參與公共房屋計畫)」兩類型。

在上面我們提到的6個新市鎮中,筆者挑出2個來對照說明。

 

1. 天水圍市鎮

天水圍市鎮位於新界元朗區西北部,是元朗區第二個新市鎮,大約有30萬人口。這個區域

中總共有15座公屋、7座居屋,從地圖上的分佈圖來看,可發現這個新市鎮區域是以地鐵

西鐵線的天水圍站為基礎,往北邊的兩座公園範圍(香港濕地公園、天水圍公園)發展成

一個小規模的繞行區域。在這個繞行區域中,就有13座公屋、6座居屋 ,區域內配合這

19座公共住宅,輕軌路線就在這個區域中呈現「日」字型的配置,包含轉乘西鐵線的車站

就有16個站點,幾乎就是一座公共住宅區域就有1座輕軌路線車站的配置。

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天水圍地區公屋(上圖)、居屋(中圖)與輕軌路線(下圖)的分佈區位對照圖

 

2. 屯門市鎮

屯門市鎮位於新界西部屯門區,目前整個屯門區人口約有50萬、大部分人口都集中於屯門

市鎮之中。屯門市鎮是香港新市鎮計畫中,一開始就以TOD方式設計的新市鎮、也就是以

地鐵站為中心,中心是商業區、接著圍繞一圈工業區、最後最外圍才是住宅區。也因此,

屯門市鎮的公共房屋基本上都圍繞在屯門市鎮的北側(青田遊樂場週邊)與南側(靠近青山

灣)。這個區域之中共有12座公屋、18座居屋,青田遊樂場週邊就有5座公屋、5座居屋,

輕軌路線在這個區域內主要由4個站,居民可由地鐵西鐵線的兆康站經由輕軌連線到這裡;

在青山灣週邊也有5座公屋、10座居屋,輕軌路線圍繞著這幾座公共住宅。雖然位於屯門

市鎮的公共住宅相對較為分散,但是這裡的公屋與居屋規模都很大,例如蝴蝶灣公園的2座

公屋加上1座居屋,就有高達30,000人口居住在這裡,所以除了輕軌之外,大量的巴士也

是必備的運輸工具。

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青山灣地區公屋(上圖)、居屋(中圖)與輕軌路線(下圖)的分佈區位對照圖  

 

上面兩個新市鎮在規劃時,目標都是希望能夠達到「自給自足」的目標,但搭配大眾運輸

連接,其實他們到市中心(設定為「尖沙咀 」)的旅行時間其實也能掌握在約1小時就能

進入市區。就算如此,屯門、天水圍這一個區域的新市鎮仍有交通不便的議題存在,相對

來說,港島東、黃大仙、觀塘等區域內也有相當密集的公共住宅,就是藉著他們到市中心

的時間適宜而成為公共住宅密集興建的區域(觀塘到尖沙咀13站、到中環15站;柴灣到

中環和尖沙咀都是12站)。縱然緊密於地鐵車站,香港大眾運輸靠的是綿密的大眾運輸

網路整合,從小型巴士、社區巴士到雙層巴士,沒有這些輔助大眾運輸系統的支持,最

後一哩路的接駁問題依舊無法使公共住宅有方便的交通環境。

 

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觀塘地區公屋(上圖)、居屋(下圖)與地鐵路線的分佈區位對照圖

 

【空間配置】合宜住宅 vs. 合理交通

 

從香港的經驗我們可知道,香港設立公共住宅時,會讓公共住宅與大眾運輸系統相互連結;

透過私人參與的公共房屋(居屋),更有和地鐵站直接連結或緊鄰地鐵站的案例。然而我們

關心的是,合宜住宅的交通區位的特性究竟是什麼?

 

<方案一> 能快速連結城市的區位設計

合宜住宅最常被大家想到的,就是能夠讓居民在合理的時間內能由居住地點移動到市中心。

根據都市學者所謂的「45分鐘理論」,都市通勤者不會遠離都市中心(或者每日工作區位)

超 過45分鐘的時間距離,也因此不同的運輸工具會讓都會區有不同的擴張效應。這個理論

在運輸工具日新月異的今日,的確造成都會區範圍的大量延伸,例如設計為紓解東京都人口

壓力的上越新幹線、讓臺北都會區有效延伸的捷運路網等。同理,如果合宜住宅是為了提供

給都會區的民眾有合適的通勤環境,基本上也應該會以45分鐘的大眾運輸區位為設計基準,

因此在公共住宅比較普遍的香港與新加坡,都可以看出地鐵連結到市中心有這樣的條件。

 

<方案二> 配合新市鎮的區位設計

另外一種合宜住宅的設計方式,則是透過新市鎮的方式,搭配商業、製造(工業區)活動,

在新的區域創造新的城鎮,新城鎮與原有市鎮距離可能會有一點距離(例如旅行時間距離

30分鐘以上、甚至達到60分鐘的距離),例如上面我們提到的香港屯門新市鎮就是類似的

方式,這種新市鎮興建的目的就不完全是為了合宜住宅,而是搭配新市鎮發展的社區設計。

 

回顧過去臺灣的新市鎮開發的經驗,依據2000年1月、社經法政論叢中的「臺灣新市鎮開發

歷程與政策」一文中所提到的分類,大致可以分為幾個階段,節錄如下:

 

階段一(1950年代)

地點:南投中興新村

目的:基於戰爭國防需要、確保中央政府的安全

設計條件:706.8公頃、可建築用地167.9公頃、人口55,000 人

設計內容:低密度住宅就業社區(辦公區 / 住宅區)

 

階段二(1960~1980)

地點:臺北林口、臺中臺中港、高雄大坪頂*

目的:紓解人口急遽都市化的壓力(六年經建計畫)

設計條件:林口1322.5公頃、人口20萬人 / 臺中港4768.5公頃、人口50萬人 / 
高雄大坪頂1880公頃、人口11萬人

設計內容:搭配工業區、商業區與住宅區的複合型新市鎮

*註:本來還有桃園南崁、高雄澄清湖等另2處,後來經評估優先開發3處

 

階段三(1990年代)

地點:臺北淡海、高雄橋頭

目的:解決臺灣經濟轉型的投資環境惡化、健全過剩資金的投資管道

設計條件:淡海1,765公頃、人口30萬人 / 橋頭1,304公頃 、人口30萬人
(扣除農業區面積)

設計內容:新市鎮開發、廣建國民住宅

 

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就算有臺鐵系統的連結,由於民眾對於臺鐵的可靠度與穩定性仍多有質疑,加上臺鐵
路網能連結的區位限制,使得橋頭新市鎮的開發並未如預期。圖為地下化前的臺鐵縱
貫線南部路段電聯車。

 

這幾個新市鎮計畫中,在交通區位上,只有林口以高速公路和臺北都會區連結、具有

45分鐘以內的交通區位,其他和主要新市鎮都沒有明顯的交通動線與週邊市鎮連接;

90年代設計的淡海和橋頭新市鎮,淡海迄今仍為交通問題所苦、橋頭雖有高速公路、

台鐵與近年來通車的捷運,但都會區開發仍未如預期。過去臺灣在進行新市鎮開發時,

多半想到的是土地在當地價值的開發、以「造鎮計畫」來進行設計,但是如果看設計

目的,就會看得出來政府已經有類似合宜住宅的設計理念。然而,合宜住宅重點是有

效的大眾運輸系統,在過去不重視大眾運輸環境的臺灣都會規劃理念,總是導致後續

開發難度提高、難以引誘民眾進入居住。

 

目前內政部規劃的合宜住宅區位,板橋浮洲合宜住宅附近有台鐵浮洲車站、林口合宜

住宅則有機場捷運A7站,兩處合宜住宅距離臺北車站的旅行時間大約是30分鐘。然而,

對於實際的運輸需求,由於臺灣並沒有較為明顯的中心商業區,同時機場捷運與台鐵在

臺北車 站對於臺北捷運的轉乘動線便利性相對較差(尤其機場捷運與臺北捷運兩站幾乎

是對角線),因此實際旅行時間可能還是會超過45分鐘,這樣的合宜住宅交通區位是否

「符合需求」,就成為未來合宜住宅是否能成功的課題。

 

同樣的,撇開合宜住宅的議題,民眾在選擇自己的居住位置同時,往往考量的就是每天

通勤與通學的距離,因此房地產業者才有「Location, Location, Location」的定律。

像是臺北都會區的住商混合型態,光是臺北市就有建商歸類出八大商圈,而合宜住宅所

連結的僅有站前商圈,然而如信義商圈、南京復北商圈、南京松江商圈、敦化民生商圈、

敦南商圈、信義計畫區商圈等區域多半都較靠近臺北市東側,與臺北車站的旅行時間至

少還有10~20分鐘的大眾運輸旅行時間,這也是為什麼近年來許多民眾往內湖、南港

甚至汐止等臺北市東側的住宅區移動,這也代表著民眾依據自己生活習慣選擇合適的

通勤範圍。

 

合宜住宅的交通區位其實是個很複雜的議題,她所牽涉到的層面不僅是單純的大眾運輸

連結,還包含了旅行時間成本與旅行金錢成本的融合議題。過去我們曾經花很多篇幅來

討論怎麼樣去評估總旅行成本,因此對於合宜住宅來說,不僅是住宅價格的合宜,其實

也必須要考量合宜的總旅行成本。否則合宜住宅就有可能像是淡海新市鎮一般,縱然有

方便的交通動線,仍可能會造成旅行時間過長而導致低落的結果。因此,不是連結到一

條軌道系統就有用,如何在合宜住宅構築方便又快速的大眾運輸網路,才是合宜住宅成

功的其中一項關鍵因素。

 

Blog014 
台北捷運綿密的路網即將在二期路網陸續通車後逐步完善,捷運系統所能連結的週邊
城鎮,如淡水、新店、蘆洲等地將可能成為合宜住宅適合的地理區位。

 

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