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板主公告 H29.07.17

1. 花了好長時間斷斷續續地整理,最新文章「在都市中心蓋轉運站—東京新宿國道客運轉運站」發表上線!最近如果有時間,會再增加臺北新的幹線公車文章。
2. 右邊側欄增加「台灣鐵道暨國土規劃學會」FB 粉絲團連結,歡迎各位好朋友們也能加入討論。

隨著臺北都會區的房價高漲,政府也開始學起了香港、新加坡等週邊國家,以興建公有

住宅的方式協助青年族群與無法於市中心買房的族群,稱為「合宜住宅」。公共房屋在

鄰近臺灣的香港和新加坡是相當常見的一種社會福利措施,以香港而言,除了相對低廉

的房價外,公共房屋的通常都具有相當便利的交通區位,這篇文章中,我們從香港經驗

開始,來看合宜住宅應具備的交通區位特性...

Blog013   

 

【他山之石】香港的「公共房屋」經驗

 

在臺灣春節過年期間、華語電影台很喜歡播出的一部香港電影中,男主角因賭博欠債、

導致原有的豪宅遭到法院查封。同時,他申請的「公屋」等了十年又剛好獲得申請,

片中提到的「樓下就是巴士站、走幾步路就是地鐵站」,講得正是香港公共房屋的交通

特性。根據統計(2007年),居住在各種類型的香港人口佔香港總人口的近50%,

這些民眾又多半以大眾運輸為主要交通型態,這也使得香港地鐵得以有非常穩定的客源

基礎,許多人會問,究竟公共房屋在香港是如何的交通區位配置呢?

 

香港的公共房屋政策其實已經實施了超過半個世紀,早在1948年,香港就有由志願團體

提供、為了低收入居民而興建的出租房屋,當時的香港政府只提供土地、房屋是由民間

團體所興建;1949年由於國共內戰,大量的中國大陸難民移入香港、為了棲身就開始

四處自己簡陋的木造房屋(寮屋),但在1953年聖誕夜發生了嚴重的寮屋區大火後,

當時的英屬香港政府就火速興建安置房,從此開啟了香港政府興建公營房屋的歷程。

 

1972年香港啟動了「十年建屋計畫」,目的是要興建可容納180萬居民的公共房屋,

這項計畫讓香港政府從過去為了安置低收入戶才興建的公屋、變成配合新市鎮計畫的

都市變革。當然,公屋的設置目的仍是要提供給中低收入民眾以低廉的價格能獲得棲身

之所,但這時公營住宅還肩負分散市中心人口壓力的目標。包含「十年建屋計畫」後、

於1987年提出的「長遠房屋政策」,香港前後完成了如沙田、荃灣、屯門、馬鞍山、

將軍澳、天水圍等新市鎮。雖然公共房屋的實施過程在香港一直受到爭議,也有輿論

認為這是政府干預市場經濟、持續墊高房價的一種手段,但不可否認的是公共房屋對於

香港大眾運輸的發展有著不可抹滅的成效,同時香港地鐵公司(MTR)也是透過大眾

運輸和居住區域的整合,為地鐵營運創造了另一個業外收入為主體的示範案例。

Blog012
屯門輕軌現在是屯門與元朗地區最主要的接駁運輸工具,接駁民眾到西鐵線進出香港
市中心,她的車站也往往緊鄰於公共住宅、甚至轉運站就與公共住宅共構。 

  

【案例說明】公共房屋與交通系統的連結

 

我們以幾個新市鎮來看整個交通建設和公共房屋興建的地圖對照,就可以看出香港公共

房屋和交通建設連結的特性。在這裡我們所參考的公共房屋資料,是由香港房屋委員會

網站上所提供,公共房屋包含「公屋」與「居屋(私人參與公共房屋計畫)」兩類型。

在上面我們提到的6個新市鎮中,筆者挑出2個來對照說明。

 

1. 天水圍市鎮

天水圍市鎮位於新界元朗區西北部,是元朗區第二個新市鎮,大約有30萬人口。這個區域

中總共有15座公屋、7座居屋,從地圖上的分佈圖來看,可發現這個新市鎮區域是以地鐵

西鐵線的天水圍站為基礎,往北邊的兩座公園範圍(香港濕地公園、天水圍公園)發展成

一個小規模的繞行區域。在這個繞行區域中,就有13座公屋、6座居屋 ,區域內配合這

19座公共住宅,輕軌路線就在這個區域中呈現「日」字型的配置,包含轉乘西鐵線的車站

就有16個站點,幾乎就是一座公共住宅區域就有1座輕軌路線車站的配置。

Blog010  
天水圍地區公屋(上圖)、居屋(中圖)與輕軌路線(下圖)的分佈區位對照圖

 

2. 屯門市鎮

屯門市鎮位於新界西部屯門區,目前整個屯門區人口約有50萬、大部分人口都集中於屯門

市鎮之中。屯門市鎮是香港新市鎮計畫中,一開始就以TOD方式設計的新市鎮、也就是以

地鐵站為中心,中心是商業區、接著圍繞一圈工業區、最後最外圍才是住宅區。也因此,

屯門市鎮的公共房屋基本上都圍繞在屯門市鎮的北側(青田遊樂場週邊)與南側(靠近青山

灣)。這個區域之中共有12座公屋、18座居屋,青田遊樂場週邊就有5座公屋、5座居屋,

輕軌路線在這個區域內主要由4個站,居民可由地鐵西鐵線的兆康站經由輕軌連線到這裡;

在青山灣週邊也有5座公屋、10座居屋,輕軌路線圍繞著這幾座公共住宅。雖然位於屯門

市鎮的公共住宅相對較為分散,但是這裡的公屋與居屋規模都很大,例如蝴蝶灣公園的2座

公屋加上1座居屋,就有高達30,000人口居住在這裡,所以除了輕軌之外,大量的巴士也

是必備的運輸工具。

Blog011  
青山灣地區公屋(上圖)、居屋(中圖)與輕軌路線(下圖)的分佈區位對照圖  

 

上面兩個新市鎮在規劃時,目標都是希望能夠達到「自給自足」的目標,但搭配大眾運輸

連接,其實他們到市中心(設定為「尖沙咀 」)的旅行時間其實也能掌握在約1小時就能

進入市區。就算如此,屯門、天水圍這一個區域的新市鎮仍有交通不便的議題存在,相對

來說,港島東、黃大仙、觀塘等區域內也有相當密集的公共住宅,就是藉著他們到市中心

的時間適宜而成為公共住宅密集興建的區域(觀塘到尖沙咀13站、到中環15站;柴灣到

中環和尖沙咀都是12站)。縱然緊密於地鐵車站,香港大眾運輸靠的是綿密的大眾運輸

網路整合,從小型巴士、社區巴士到雙層巴士,沒有這些輔助大眾運輸系統的支持,最

後一哩路的接駁問題依舊無法使公共住宅有方便的交通環境。

 

Blog009  
觀塘地區公屋(上圖)、居屋(下圖)與地鐵路線的分佈區位對照圖

 

【空間配置】合宜住宅 vs. 合理交通

 

從香港的經驗我們可知道,香港設立公共住宅時,會讓公共住宅與大眾運輸系統相互連結;

透過私人參與的公共房屋(居屋),更有和地鐵站直接連結或緊鄰地鐵站的案例。然而我們

關心的是,合宜住宅的交通區位的特性究竟是什麼?

 

<方案一> 能快速連結城市的區位設計

合宜住宅最常被大家想到的,就是能夠讓居民在合理的時間內能由居住地點移動到市中心。

根據都市學者所謂的「45分鐘理論」,都市通勤者不會遠離都市中心(或者每日工作區位)

超 過45分鐘的時間距離,也因此不同的運輸工具會讓都會區有不同的擴張效應。這個理論

在運輸工具日新月異的今日,的確造成都會區範圍的大量延伸,例如設計為紓解東京都人口

壓力的上越新幹線、讓臺北都會區有效延伸的捷運路網等。同理,如果合宜住宅是為了提供

給都會區的民眾有合適的通勤環境,基本上也應該會以45分鐘的大眾運輸區位為設計基準,

因此在公共住宅比較普遍的香港與新加坡,都可以看出地鐵連結到市中心有這樣的條件。

 

<方案二> 配合新市鎮的區位設計

另外一種合宜住宅的設計方式,則是透過新市鎮的方式,搭配商業、製造(工業區)活動,

在新的區域創造新的城鎮,新城鎮與原有市鎮距離可能會有一點距離(例如旅行時間距離

30分鐘以上、甚至達到60分鐘的距離),例如上面我們提到的香港屯門新市鎮就是類似的

方式,這種新市鎮興建的目的就不完全是為了合宜住宅,而是搭配新市鎮發展的社區設計。

 

回顧過去臺灣的新市鎮開發的經驗,依據2000年1月、社經法政論叢中的「臺灣新市鎮開發

歷程與政策」一文中所提到的分類,大致可以分為幾個階段,節錄如下:

 

階段一(1950年代)

地點:南投中興新村

目的:基於戰爭國防需要、確保中央政府的安全

設計條件:706.8公頃、可建築用地167.9公頃、人口55,000 人

設計內容:低密度住宅就業社區(辦公區 / 住宅區)

 

階段二(1960~1980)

地點:臺北林口、臺中臺中港、高雄大坪頂*

目的:紓解人口急遽都市化的壓力(六年經建計畫)

設計條件:林口1322.5公頃、人口20萬人 / 臺中港4768.5公頃、人口50萬人 / 
高雄大坪頂1880公頃、人口11萬人

設計內容:搭配工業區、商業區與住宅區的複合型新市鎮

*註:本來還有桃園南崁、高雄澄清湖等另2處,後來經評估優先開發3處

 

階段三(1990年代)

地點:臺北淡海、高雄橋頭

目的:解決臺灣經濟轉型的投資環境惡化、健全過剩資金的投資管道

設計條件:淡海1,765公頃、人口30萬人 / 橋頭1,304公頃 、人口30萬人
(扣除農業區面積)

設計內容:新市鎮開發、廣建國民住宅

 

Blog015 
就算有臺鐵系統的連結,由於民眾對於臺鐵的可靠度與穩定性仍多有質疑,加上臺鐵
路網能連結的區位限制,使得橋頭新市鎮的開發並未如預期。圖為地下化前的臺鐵縱
貫線南部路段電聯車。

 

這幾個新市鎮計畫中,在交通區位上,只有林口以高速公路和臺北都會區連結、具有

45分鐘以內的交通區位,其他和主要新市鎮都沒有明顯的交通動線與週邊市鎮連接;

90年代設計的淡海和橋頭新市鎮,淡海迄今仍為交通問題所苦、橋頭雖有高速公路、

台鐵與近年來通車的捷運,但都會區開發仍未如預期。過去臺灣在進行新市鎮開發時,

多半想到的是土地在當地價值的開發、以「造鎮計畫」來進行設計,但是如果看設計

目的,就會看得出來政府已經有類似合宜住宅的設計理念。然而,合宜住宅重點是有

效的大眾運輸系統,在過去不重視大眾運輸環境的臺灣都會規劃理念,總是導致後續

開發難度提高、難以引誘民眾進入居住。

 

目前內政部規劃的合宜住宅區位,板橋浮洲合宜住宅附近有台鐵浮洲車站、林口合宜

住宅則有機場捷運A7站,兩處合宜住宅距離臺北車站的旅行時間大約是30分鐘。然而,

對於實際的運輸需求,由於臺灣並沒有較為明顯的中心商業區,同時機場捷運與台鐵在

臺北車 站對於臺北捷運的轉乘動線便利性相對較差(尤其機場捷運與臺北捷運兩站幾乎

是對角線),因此實際旅行時間可能還是會超過45分鐘,這樣的合宜住宅交通區位是否

「符合需求」,就成為未來合宜住宅是否能成功的課題。

 

同樣的,撇開合宜住宅的議題,民眾在選擇自己的居住位置同時,往往考量的就是每天

通勤與通學的距離,因此房地產業者才有「Location, Location, Location」的定律。

像是臺北都會區的住商混合型態,光是臺北市就有建商歸類出八大商圈,而合宜住宅所

連結的僅有站前商圈,然而如信義商圈、南京復北商圈、南京松江商圈、敦化民生商圈、

敦南商圈、信義計畫區商圈等區域多半都較靠近臺北市東側,與臺北車站的旅行時間至

少還有10~20分鐘的大眾運輸旅行時間,這也是為什麼近年來許多民眾往內湖、南港

甚至汐止等臺北市東側的住宅區移動,這也代表著民眾依據自己生活習慣選擇合適的

通勤範圍。

 

合宜住宅的交通區位其實是個很複雜的議題,她所牽涉到的層面不僅是單純的大眾運輸

連結,還包含了旅行時間成本與旅行金錢成本的融合議題。過去我們曾經花很多篇幅來

討論怎麼樣去評估總旅行成本,因此對於合宜住宅來說,不僅是住宅價格的合宜,其實

也必須要考量合宜的總旅行成本。否則合宜住宅就有可能像是淡海新市鎮一般,縱然有

方便的交通動線,仍可能會造成旅行時間過長而導致低落的結果。因此,不是連結到一

條軌道系統就有用,如何在合宜住宅構築方便又快速的大眾運輸網路,才是合宜住宅成

功的其中一項關鍵因素。

 

Blog014 
台北捷運綿密的路網即將在二期路網陸續通車後逐步完善,捷運系統所能連結的週邊
城鎮,如淡水、新店、蘆洲等地將可能成為合宜住宅適合的地理區位。

 

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  • williamchung7
  • 社會住宅政策應納入Social-Inclusive的概念,而不只是所謂新市鎮開發.政府目前政策太過消極了,建商影響力真大啊.

    香港天水圍已經證明是失敗的政策,當地居民的收入無法應付通勤成本.當時香港輿論鬧的很大,不能當做例子來看了.頂多可以參考的是香港區政府補救政策.天水圍的例子不僅說明了,社會住宅設置不僅要看通勤時間,還要看通勤成本、當地就業以及當地居民收入變化.當地居民的收入承受不了通勤成本的時候,這社會住宅政策就是失敗.

    至於屯門區,現在房價也開始被炒高,因為機能漸漸完善.估計未來幾十年,香港區政府還要找更多地方蓋社會住宅,雖然現在民意已經要求至少加蓋2萬戶以上.

    天水圍的失敗,香港區政府決定讓啟德機場重建納入社會住宅規劃.
  • plymouth
  • 個人嘗試為本文下一個註解:「公共住宅與公共運輸的整合型發展」,敬請版主指教。

    過去台灣就有公共住宅的經驗,其法定名稱為「國民住宅」,可追溯至數十年前,中央主管機關為內政部;過去台灣也有悠久的公共運輸發展歷程,細節就不再贅言,中央主管機關為交通部。因此這兩者都不能算是全新的概念,至於將這兩者整合發展,也許在政府部門內部還算是頗新的概念。

    嚴格來說,公共運輸與民用住宅的整合發展,也不算是新概念,以台北捷運各車站的聯合開發經驗,早有捷運車站與民用住宅整合發展的案例,只是這類住宅並不是公共住宅或國民住宅概念下的產物,而是定位為台北捷運業外營收的主要來源之一,或是定位為台北都會區都市發展或都市更新的類型之一。

    如前述,既然這些概念都不是新概念,亦即台灣已經累積不少經驗(或失敗的教訓),那麼接下來的重點將是,當政府未來要推動公共住宅與公共運輸的整合型發展時,是否可以從過去經驗或教訓之中,真正地虛心檢討得到啟示,進而掌握關鍵成功因素。所謂的關鍵成功因素,版主在本文最後一段落已經提及。

    以下除蟲:
    本文有一個比較明顯的錯字,在[空間配置]那一段落的<方案一>,第2行的「均門」是不是應改為「居民」呢。

    關於台灣的新市鎮開發,後續再來分享心得。
  • plymouth
  • 台灣的新市鎮開發,如下:
    中興新村早期沒有快速交通動線可連接台中市區,不過後來陸續有中投快速道路、國道三號等通車,45分鐘內進入台中市區應屬可行。而且早期台3線遠不如今日擁擠,走台3在45分鐘內進入台中市區並非不可能。在版主列舉的六個政府主導的新市鎮案例中,個人認為這是開發程度比較接近預期的一個。
    橋頭新市鎮的問題並非交通不便,而是區位太偏離都會核心,再加上自1990年代起,整體高雄都會區人口成長明顯趨緩,其實沒有足夠成長力道支撐這個新市鎮發展。以後見之明來看,甚至可以說高雄不需要這樣的新市鎮開發提供過多土地供給。以大約是同時期開始的土地重劃區相較,美術館或凹仔底的發展明顯好很多。

    其實民眾會自行尋找出路,若政府的合宜住宅規劃不符需求,民眾將會靠自己的力量尋求解決之道,例如版主提及當年被列入考慮開發新市鎮,但後來未列入優先選項的桃園南崁,以其接近台北而且有高速公路交流道的優勢,後來不也是發展成另一種由民間力量主導的新市鎮嗎?雖然該模式並未與公共運輸整合發展,其實也是因為當時交通政策不重視公共運輸的結果所致。

    民眾會自行尋找出路,而且台灣政府不可能完全掌控都市土地開發走向,若未來政府推出的合宜住宅不符合民眾預期的需求,結果將成為人口進駐率偏低,虛耗政府財政的禍首。這在過去的新市鎮開發已有諸多前車之鑑可供參考!
  • RL
  • 其實我對「合宜住宅的在宣傳學上面的意義」比較有興趣。
  • plymouth
  • 就個人所認知,在浮洲與林口這兩批合宜住宅之後,大概不會再有下一批合宜住宅推出。看來合宜住宅在選舉過程中的確有相當大程度的宣傳意義。
    香港版的合宜住宅與台灣版的合宜住宅有一個很重要的區別,前者是一座城市,後者是一小國(有許多城市),所以,台灣政府未必一定選擇在台北都會區推出合宜住宅,也可以選擇其他城市,但香港政府只能選擇在香港這城市內。
    近來台灣的政府高官(李部長)一面說台北都會區人口太多,一面卻又選擇台北都會區推出合宜住宅,豈不自相矛盾嘛!
    若沒有整體國土規劃的概念為依據,卻憑空推出合宜住宅的措施,也只能是頭痛醫頭、腳痛醫腳的暫時性手段罷了。
  • Jerry Chen
  • 請教F大「用高鐵開發新市鎮」。大陸在高鐵沿線建了一些新市鎮,但是好像都不太成功,我想應該是大陸高鐵票價雖然便宜,但是每天通勤還是太貴。
    大陸自己有高鐵研發能力,應該做便宜票價高鐵,不是高鐵偷工減料降成本,而是把座位做多,票價就便宜了,例如一列原先可載1000人,把它作成兩層,再把位子塞一塞,廁所拿掉,載個2500人,票價不就變成四成,假設50公里,原來票價要20RMB,四成就是8RMB,那和地鐵價格就相仿了。月台也作成兩層,進出列車能和捷運一樣方便。動力問題大陸工程師應該可解決,真的不夠力的話,跑250公里也很夠了。
    拉個50公里的高鐵大概100億RMB,開發個20萬戶,1戶只要分擔5萬人民幣。所以離北京20分鐘,1戶只需80+5萬,四環內聽說要300萬RMB,這樣大家應該搶著要吧。其他的基礎建設拿80萬的20-30%來支應。
    我覺得這樣比大陸去蓋3萬公里沒人坐的高鐵要合理。
    這種高鐵要輸出也比較容易。
    您覺得呢?

    另外,請教文湖線,發班間距只能低到72秒,這是因為:
    1. 忠孝復興要停50秒,要保留22秒的安全距離。
    2. 目前列車只有75列,低於72秒就會開天窗。
    3. 列車數不足可用區間車解決,但是在橫渡線回車就是需要72秒班車間距。
    不好意思,拉哩拉雜講了這麼多。
  • Dear Jerry,

    在中國高鐵的算法上,您的算法原則上正確,不過,高鐵做成兩層,他的出力、橋樑與路基設施等都必須得要考量到重新修正,所以,成本也沒有那麼單純的可以直接這樣算,更何況,要這樣大量輸送旅客進入北京,其實也要考量到北京南站/北京站對於大輸送力動車組的負荷為何,所以,如果單純考量到高鐵輸送,很容易失準。

    最顯著的例子,就是日本採用雙層新幹線設計的上越新幹線,並沒有太顯著的達到首都圈減壓的效果。

    另外在文湖線的安全距離算法,她的72秒班距就筆者所了解,她是CBTC號誌系統設計上的安全距離,跟各站的距離關聯性不大,主要來自於列車從最高巡航車速到前車煞停的安全距離 + 餘裕距離所計算的。

    不過實務上來看,目前文湖線不容易達到72秒班距(尤其是雙向72秒班距)的課題,除了號誌系統外,還要考量到電力系統能否承受72秒班距列車的電力負載需求。

    By fabg

    fabg 於 2016/05/18 00:28 回覆

  • Jerry Chen
  • Dear F大:

    大大感謝。

    技術上的問題就像您說的要修正的地方很多,不過成本我覺得還好,即使變成兩倍,那每家戶分攤從5萬變成10萬RMB,對購屋者不會是大問題。

    假設建在北京,進到北京也不需到火車站,只要接到適合的地鐵站就可以。

    雙層新幹線我搭過,如果要在一個站讓1600個乘客下完再1600乘客上完,恐怕得花個15到20分鐘,那對行駛時間只要20分的車子來說,價值就大打折扣了。所以門的結構會是個問題,可能是雙層結構,內層類似捷運快速開關,外層則要堅固流線,外層可以花個10秒在行進間開關。
    整個idea我有寫一篇文章:http://blog.xuite.net/jerrychen1103/jblog/411095701
    雖然只是空想,但我覺得還滿有趣的。

    文湖線的電力系統我再去查查。

    BR
    Jerry
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