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台灣高鐵自2007年正式營運起，迄今營運已達7年，這一條以「興建、營運、移轉

（BOT）」的民間參與模式所興建的軌道系統，今日已成為西部走廊民眾不可或缺的

運輸工具。她的穩定性與高可靠度，也成為許多民眾信賴的運輸系統。其實，高鐵採

民間參與的過程，其實也是臺灣社會環境變遷的見證。要討論高鐵的財務課題，筆者

認為，一定得要從當年高鐵規劃與決策的過程開始講起...

【峰迴路轉】從立法院刪除高鐵興建預算開始...

臺灣西部走廊的高速鐵路規劃，起使於十大建設時代。在興建中山高速公路的同時，

台灣鐵路管理局就於1974年著手進行「發展建築超級鐵路專題研究」，當時研究結果

認為在臺灣西部走廊興建高速鐵路具高度可行性。然而，1970年代末期，不僅中山高

剛通車時車流量寥寥可數，西部縱貫鐵路也才剛完成鐵路電氣化，新穎舒適的自強號

列車提供著臺北至高雄4.5小時以內的高速服務，讓高鐵規劃暫時平息下來。

然而，隨著十大建設的完工、臺灣經濟環境的飛速成長，讓中山高很快地就發生塞車的

問題，加上當時國內航空業仍未完全開放，使得高鐵計畫又重新啟動。1987年，行政院

指示交通部辦理「台灣西部走廊高速鐵路可行性研究」，由交通部運輸研究所遴選顧問

團隊進行可行性研究，除「興建時速300公里之高速鐵路」可行性分析外，另與「臺鐵

維持1,067mm窄軌距、提速至時速160公里」、「臺鐵修改軌距至1,435mm標準軌距、

提升至時速200公里以上」、「另建時速200公里新路線」等三方案進行交叉比較分析。

1990年報告完成時，結論是「興建高速鐵路最具備效益」，因此於同年成立「高速鐵路

工程籌備處」，專責辦理高鐵規劃與後續興建事宜。

1992年6月，行政院正式核定了高鐵路線與場址，當時規劃路線與場址，原則上即為

今日台灣高鐵的路線與初始站區，並向立法院提出於1994、95年編列944億元的興建

高速鐵路特別預算案。1993年7月，立法委員王建煊等13位立委，透過3次表決，以

微幅差距全數刪除由政府自主興建高鐵的特別預算案。從這一刻起，臺灣高速鐵路的

興建方針，就從政府自建轉為「由民間投資興建（Build）、營運（Operate）、並於

特許權期滿後移轉（Transfer）予政府」的BOT模式。

 
高鐵建設不沿用臺鐵既有系統的決定，是考量速率與效益之後的綜合考量。

【重新出發】第一個民間參與的超大型BOT建設案

可能很少人記得，當時的時空背景，為什麼立法院能以「國家財政負擔日益沈重、高鐵

建設應求不增加政府負擔、建議改以民間參與方式」為理由，全數刪除高鐵預算。回顧

其原因，來自以下兩點：

1. 社會氛圍不利政府自建：1990年代初期，「十八標」、「四汴頭」等重大工程弊案

正嚴重打擊民眾對於政府的信心，因此當時高鐵建設規劃發表時，社會各界質疑聲不斷，

環境不利於政府自力興建高鐵。

2. 民間資金豐沛足以投入大規模建設：由於1980年代臺灣經濟起飛，民間資金於1990~

95年間達到豐沛之高峰，不僅台積電、聯電耗資4,000億以上興建晶圓廠，郵政儲金量更

達到歷史高峰，光是1991~92年間就增加高達3,000億元，造成資金過度集中的情形。

因此，當時民間資金的豐沛程度，的確是促成高鐵建設走向BOT的另一股推手。

雖然高鐵建設決定採取民間投資的方式進行，但卻沒有相關法源能執行。因此，1994年末，

立法院通過「獎勵民間參與交通建設條例（俗稱獎參條例）」，終於讓民間參與高鐵建設

具備可實施的法源。在交通部與相關單位的努力下，終於在1996年10月29日公告「徵求

民間機構參與興建暨營運台灣南北高速鐵路」案，開啟臺灣第一例、也是當時全球最大的

BOT交通建設計畫。

 
高鐵BOT案仍然帶著公共工程必須具備的「公共藝術」風格，往往成為該縣市的新
地標，如圖中的高鐵新竹站。

【全新模式】搭配「出資」與「投資」的民間參與模式

交通部於1996年公告徵求民間業者後，於隔年的1997年1月15日截止投標收件，高鐵

建設計有「中華開發」與「臺灣高鐵聯盟」兩大集團參與，經兩階段甄審、並與高鐵局

針對合約內容進行釐清後，終於在1997年8月，進入甄審最優議約權的第三階段甄選。

當時的甄選委員會，由時任交通部長蔡兆陽擔任召集人，邀集陳世圯（交通部政次）、

劉玉山（經建會副主委）、吳榮明（臺灣省副省長）、林嘉誠（臺北市副市長）、

黃俊英（高雄市副市長）等官方代表，以及王永慶、辜振甫、高清愿、何壽川、許勝發

等民間企業界代表，共計13人組成。為了確保兩集團的技術可行，也另外設置由11位

專家學者組成的「技術評審委員會」。高鐵在甄審的過程中，不採取一般招標作業常見

的「多數決（如評分法、序位法等）」，而是採取必須全數委員一致同意才能決標的

「共識決」方式進行。因此在甄選過程中，若有任何一個委員不同意，大家就要進入

重複討論，達到共識後才能決標，這樣的過程，也是為了確保高鐵計畫的嚴謹。

第三階段的甄審重點，主要在於技術層面確認後，必須針對兩家投標廠商的財務規劃

是否合理進行檢視。高鐵局進行高鐵民間參與之建設規劃時，高鐵計畫的總經費約需

4,316億元，其中政府應辦事項（包含臺鐵臺北共構段、用地取得、拆遷補償、規劃

設計與監督等）約1,057億元，核心機電、軌道、車站與維修基地共計1,335億元，

土建與其他預備金共計1,924億元，若以特許建設與營運期共計35年（規劃實際營運

約30年）計算，財務自償率約45.1%，也就是約1,900億元。因此，高鐵投標階段的

財務計畫，是將核心機電系統、軌道、車站與維修基地之項目列為「最小工作項目」，

亦即這部分必須由投標廠商以「股本投資」方式辦理；至於土建與其他預備金部分，

則是以「債務融資」方式進行；至於政府應辦事項部分，仍由「政府出資」負責。

 
高鐵列車是屬於整體高鐵計畫中具有高度折舊特性的「核心機電」系統。

1997年10月2日，交通部正式宣布由「臺灣高鐵聯盟」獲選為高鐵的最優議約團隊，

最受人矚目的條件，就是「臺灣高鐵聯盟」不僅將自力籌措除了政府應辦事項的所有

工作項目，將上一段的「最小工作項目」擴大到「最小工作項目 + 土建」。更將營運

階段的稅前盈餘提撥10%回饋予政府，以達成「政府出資負1,057億元」（也就是在

特許營運期滿前，政府零出資）的總計畫條件獲得優選。只不過這個「政府零出資」

的條件，往往被許多人誤解為政府在各階段不用進行任何的出資，也導致高鐵在興建

至營運的階段中，不停遭受莫名的批評。

事實上，民間參與公共工程（PPP）的實施精神，就是本於讓業者有利可圖的情況下，

透過民間參與減少政府於興建與初始營運時，受法規、政府組織、行政框架限制所造成

的無謂浪費，但這一點並不代表民間完全不需要政府奧援，尤其在「BOT」的案例中，

由於最後民間集團是必須要把所有建設成果「移轉」回政府主管機關，民間業者如果在

中間無利可圖，那麼就不可能會有民間參與的機會。因此，在合宜的財務負擔下，政府

於興建階段協助以BOT模式興建的工程，協助其縮短興建期程，進而在後續營運後收取

更大幅度的回饋金，不啻是一種財務正向循環的管道。

表一、高鐵局綜合規劃 vs. 台灣高鐵聯盟投資計畫書比較表

*表示各項經費均不含財務成本（如利息收入與支出）

【現實的落差】預測與實際的差異

從上面的表一，大家一定會有個明顯的疑問，就是為什麼臺灣高鐵有能力在甄審階段，

會提出「回饋予政府1,057億元」的承諾，是因為特許期的運量與土地營運收入部分，

遠遠超過高鐵局本身的預測。那麼，如果相較於台灣高鐵最初在甄審階段時的投標書，

究竟當時是不是以過度樂觀的方式預測高鐵運量？

事實上，自1992年行政院核定高鐵計畫後，高鐵局就開始透過各種預測方式，評估

高鐵通車後所應達到的人次量，由於不同時期進行之預測均有其目標年期，筆者將各

項預測結果，節錄如表二。

表二、高鐵計畫各項運量預測與實際運量之差異
（計畫年期僅節錄2008~2013年間、單位：萬人次/每日）

從上表可以知道，縱使是1991年所進行的最保守研究，在同一年期之實際運量與

預測運量仍有高達近40%的預測差距，這是由於過去十大建設時期，經濟預測模型

較為保守，導致中山高興建完工後隨即面臨壅塞課題。因此，後續各公共工程建設

所進行之預估需求模型均較為樂觀，尤其高鐵規劃時，臺灣正值經濟蓬勃發展時期，

各年期經濟成長率均以「穩健」之5%為計畫目標。但，無論是高鐵計畫公告當年

（1997年）所遭遇之亞洲金融風暴、2003年之SARS、2008年雷曼兄弟之全球

經濟停滯等課題，均非計畫預測階段時所能預測之內容，致使各項干擾因素下，

運量未達預期，興建經費中高達近3,000億元預算又透過融資手段，財務成本難以

縮減情況下，導致今日所面臨之龐大財務壓力。

 
高鐵所面對的旅客運量，與BOT時期早已有很大的差異。

【重整步伐】穩健檢討、才是永續之路

回顧高鐵當時計畫興建背景，原本，政府必須以自籌財源方式出資約5,000億元、

興建高鐵建設，改以民間投資後、政府實質出資部分僅約1,000億元，且高鐵公司

仍依最初合約精神提撥回饋金給予政府。然而，高鐵計畫所面臨之財務問題，尤其

當時超出最小民間範圍之土建、隧道、站區等土建工程，使用壽命均可達35年以上，

若僅以高鐵特許營運年期進行成本攤分，並考量實際運量並未符合當時預測運量之

前提下，現行高鐵營運成果的確無法攤分原計畫成本。因此，計劃本身的確有再予

調整之必要性。

軌道類型公共工程與其他公共工程的最大差異，是軌道系統不若房地產一般、難以

被「部分切割」來估價，換句話說，軌道系統如果只切出其中一個車站、一段軌道

區間、或者一座隧道等，幾乎是沒有商業利益可言。唯有完整區段的軌道系統、並

附加車站、機廠等相關設施後，才具備其運作利益。因此，軌道系統高沈沒成本，

又具備資本密集的特性，是財務層面上較難以操作的建設類型。但相較於同等預算

水準、但完全採政府自建（二期路網由地方政府舉措財源、後續再依據票箱收入

自籌成本）的臺北都會區捷運系統，高鐵同時面臨財務與特許期間之壓力，對於

人次與附屬開發之壓力，也不容小覷。

 
高鐵面對的政府配套事項中，接駁一直是比較難釐清的因素。但幾個新興場站
的地理位置與接駁設施的完善程度，確已影響高鐵附屬事業開發的強度。

現行高鐵公司所採用的攤提方式，已從過去的「直線法」改為「運量比例法」，

也就是不以年期為攤分基準，而改以運量成長比例為攤分基準。此舉雖然減輕了

初期營運的攤提成本，但若高鐵的運量成長速度不若預期，將面臨特許期間內無法

完整攤提所有成本之課題。然而，不論採取特許期增加、或者政府先將部分土建

成本購回並提高自籌回饋金等方式，高鐵計畫之本質上，仍屬於政府與民間合作之

公共工程案。

過去高鐵進行規劃時，臺灣沒有實施BOT的經驗，如今我國已具備各種不同型態、

不同類型、甚至成功與失敗均有案例之經驗。就營運現況而言，高鐵系統之可靠度

與服務品質，已在我國各類型運輸系統中名列前茅。對於政府而言，重點不僅是

解決高鐵BOT的財務問題，而是在維持民間參與精神下，如何使可靠系統得以永續

經營。至於高鐵現有考慮的400億元特別股課題，站在BOT精神上，其實是能藉由

合約的調整，看如何以主管機關與特許公司進行合作解決這個問題。

本來，BOT就不是一個死板的條約，站在BOT的精神上，政府的協助與後續的談判，

才是BOT能永續的關鍵。否則今日解決了現在的問題，未來也不見得不發生問題。

 
高鐵所面對的財務問題，其實不容易自力解決，畢竟原規劃以政府預算自建的高鐵，
透過BOT手段、已確實在較節省資源下讓民眾獲得顯著效益。因此，如何維持合約的
精神，同時要維持政府局部協助又可取得長期效益的觀點，需要撇開過去的傳統思維，
高鐵BOT案才能健康地繼續走下去。

附註：本文同步發表於台灣鐵道暨國土規劃學會會刊。

參考資料：
1. 各類型民間參與公共建設案件執行成效之調查與分析—臺灣南北高速鐵路計畫，
行政院公共工程委員會，2003年。
2. 監察院98年度專案調查研究報告—臺灣高鐵BOT案，監察院，2009年。
3. 台灣高鐵BOT計畫甄審暨議約過程的回顧與省思，中華技術，2010年。
4. 台灣高鐵公司各年度年報與半年報。

附錄、高鐵歷程與對應行政首長紀要：
1. 1987年4月，交通部運輸研究所辦理高速鐵路可行性研究。
時任行政院長：俞國華、交通部長：連戰。
2. 1992年6月，行政院核定高鐵路線與車站場址。
時任行政院長：郝柏村、交通部長：簡又新。
3. 1993年7月，政府興建高速鐵路預算全數遭立法院刪除。
時任行政院長：連戰、交通部長：劉兆玄。
4. 1994年11月，獎勵民間參與交通建設條例通過，並於12月公布施行。
時任行政院長：連戰、交通部長：劉兆玄。
5. 1996年10月，「徵求民間機構參與興建暨營運台灣南北高速鐵路」公告。
時任行政院長：連戰、交通部長：蔡兆陽。
6. 1997年10月，甄審委員會一致認為「臺灣高鐵聯盟」為最優議約團隊。
時任行政院長：蕭萬長、交通部長：蔡兆陽。
7. 1998年7月，台灣高鐵公司正式簽署BOT合約。
時任行政院長：蕭萬長、交通部長：林豐正。
8. 2000年2月，台灣高鐵公司與聯貸銀行團完成授信契約。
時任行政院長：蕭萬長、交通部長：林豐正。
9. 2004年12月，高鐵全線土建與隧道工程完工。
時任行政院長：游錫堃、交通部長：林陵三。
10. 2007年1月，高鐵「板橋—左營」間營運通車。
時任行政院長：蘇貞昌、交通部長：蔡堆。