這次在全國縣市長大選中,最令人欣喜的地方是,有許多候選人,皆把公共運輸服務的

提昇或改善列為重點政見績效中,甚至也有提出如夜間延長服務的觀念,顯示過去十年

在交通部的推動下,的確有越來越多人願意重視公共運輸。然而,在載客率成長幅度仍

有限的情況下,公共運輸服務就要和政府、乘客、業者負擔息息相關。筆者僅把近一年

來我個人的研究心得提出來,來看看如何在臺北都會區、評估服務調整的必要性。

Blog031  

 

(01/14增加說明)因有些FB的回應有詢問到這篇文章的動機,雖然雙北都會區的

公車運量是全台之冠,但是雙北都會區的交通主管機關對於「提昇公車運量」始終無

相關較為積極的作為或政策。筆者認為,公車票差優惠可能是比較潛在的影響要素,

因為不管路線賺錢賠錢,每增加1人次、至少就是增加2.3元的政府負擔,還不算可能

發生的轉乘優惠、或是增加的是優待票。這是一個非常奇怪的現象,也就是運輸人次

增加得越多,政府補貼款竟然也會一直增加。這種情況下,很難以合理討論到底路線

是否需要調整,因此,以下的分析研究文章,筆者想要討論的課題是,探討台北都會區

現有的營收和路線成本是不是可以相互平衡,或者是,還有多少差額。筆者認為,知道

有多少資源可以打仗,才能更實際讓服務符合民眾的需求期待。且供給與需求的差異,

也往往是因為資源不足而產生。

 

【範圍釐清】以政府預算的觀念著手

 

臺北都會區的公共運輸服務,早已幾乎沒有邊界線可言,尤其是捷運系統啟用、同時

隨著臺北市中心內房屋使用成本的日益增加,有越來越多民眾往新北市、甚至是更遠

的基隆與桃園活動。這些民眾如果不是仰賴私有運具,當然就是選擇使用公共運輸來

移動,也因此,近年來公共運輸系統路網仍持續拓展的區域,也是集中在臺北都會區

週邊。尤其臺北捷運自1996年通車以來,已於日前完成了5大路線的第一階段路網。

那麼,其實公共運輸系統應該要進行全盤的檢討,除了依據現有各路線服務量與服務

品質的對比之外,其實政府預算也是另外一個可以考量的因素。尤其,對於負責投入

預算的政府單位而言,如何有效地配置資源,一直是政府機關在努力的方針。

 

對於臺北都會區整個公共運輸系統來說,其實就有高鐵、臺鐵、捷運、纜車等4種軌道

系統,以及國道客運、公路客運、市區客運、計程車等4種公路系統,外加近年來非常

流行的自行車系統。由於本篇文章的研究範圍限縮至臺北都會區(臺北市/新北市),

所以預算的涵蓋範圍,原則上就會選擇以捷運與市區公車進行分析,其他的系統因運量

或者涵蓋範圍之不同,不在本篇討論的範圍內。由於撰文時2014年尚未結束,故所有

資料會先依據2013年的數字為準,這其中僅有臺北捷運之成本因松山線而會有些許差異,

這些差異並不影響後續分析結果。

 

 1. 總和營運成本:指得是捷運與公車系統所提供服務之成本,其中捷運的營運成本主要

來自於年報的「營業成本」與「營業費用」,公車則由車公里數與合理單位成本推估。

(1) 公車系統:3.20億車公里、每車公里54.6422元,故全年總營業成本約174.6億元

(2) 捷運系統:144.0億元、總車公里2,028萬(中運量約占25%),均一化成本後,

捷運系統平均每車公里成本710元。

 

2. 總和收入:指得是捷運與公車的營業收入資料(未含補貼部分),依據統計資料為準

(1) 公車系統:大約140億元(臺北市102億元、新北市接近38億元)。

(2) 捷運系統:大約149億元。

 

3. 政府補貼 or 轉移補貼:

(1) 捷運/公車雙向轉乘優惠:2013年約1.82億人次,轉乘優惠金額12億元,

由臺北捷運自票箱收入內支應,約占總支出8.3%。

(2) 市區公車票差補貼與虧損補貼:目前臺北都會區之每段次公車運價為17.3956元,

故全票即有2.3956元之票差,學生票(12元)、半票(8元)之票差亦列入,本支出由

兩直轄市以常態預算補貼支應。臺北市部分因包含虧損補貼,故合併計算。102年臺北市

補貼預算為23.4億元、新北市為20.6億元。

 

按照上面統計的數字,搭配交通部的統計數字,筆者可以獲得以下的彙整資料:

表一、2013年度臺北市、新北市公共運輸服務績效綜整表

項目 捷運系統 公車系統
A. 營運車次(班次) 1,099,983 22,233,185
B. 延車公里(車公里) 20,288,104 319,572,614
C. 投入運能(座位公里) *32,055,128,000 **12,782,904,560
D. 載客人次(人次) 634,961,083 806,805,942
E. 延人公里(人公里) 5,232,348,823 6,888,619,933
F. 營業成本(億元) 132.0
(扣除轉乘優惠)
174.6
G. 營業收入(億元) 149.0 140.0
I. 其他補貼金額(億元) -- 56.0
--以下為各績效推估數(除法定數之外)--
平均每車公里成本 F/B 650元/車公里 54.6422元/車公里
平均每單位運能成本 F/C 0.411元/載客人次公里 1.366元/載客人次公里
平均每人公里收入 G/E 2.847元/人公里 2.032元/人公里
平均每人公里補貼 I/E (自力負擔優惠票差) 0.812元/人公里
每車公里損益平衡載客量(不含補貼) 229人次 27人次
每車公里損益平衡載客量(含補貼) 229人次 20人次

*臺北捷運之運能,筆者有依據中運量與高運量不同公里與載客容量進行乘積再予以總和

**公車之運能,以車公里乘以每車公里40座位計算

 

表一做出來的統計資料,是所有旅客總合出來的平均資料,因此會和旅客「實際付出」

的費率有所差異。目前臺北捷運的起跳費率是5公里20元、也就是每公里4元;臺北市

聯營公車則是起跳段次8公里15元,也就是每公里1.875元。然而,統計的平均數字隨

旅客結構之變化而發生變動,但在各項補貼條件下,目前臺北捷運與臺北市聯營公車,

對於業者而言,理論上只要載到一位旅客,拿到的總收益差異並不大,只不過公車費率

中來自補貼的比例並不低,才能達到這種成果。

 

Blog029  
雙北公車的票差負擔,目前已經是政府編列預算的常態項目之一。

 

【服務評估】從道路的密度評估服務配置

 

接著,就是需要評估公共運輸的服務量。捷運部分的公共運輸服務屬於比較定性的

評估,同時臺北捷運系統已經可達到6~8分鐘1班次的服務,應符合合理的大眾運輸

服務水準。因此以下的評估內容,主要會以公車服務的頻次為主。

 

對於公車的服務頻次,傳統的規畫觀念中總是會依據起訖需求、服務強度等資料進行

估算,不過如果在總量的評估中,由於公車服務會直接和道路直接相關(沒有道路的

地方就不會有公車服務),所以我們可以從道路長度下手。依據統計資料顯示,臺北

市的道路長度(含寬度未達6公尺部分)為1618.4公里,新北市為3,400公里,接著

我們用車公里數平均、就可以得到以下的結果:

 

1. 臺北市:平均每道路公里之內、每日公車服務370車公里,亦即單一道路內,每日

往返公車班次數達370班次、或可說是單向185班次;如果我們以民眾活動的密集16

小時內、算320班次,則平均每小時有往返20班、單向10班,亦即平均每6分鐘1班。

 

2. 新北市: 平均每道路公里之內、每日公車服務81車公里,亦即單一道路內,每日

往返公車班次數達81班次、或可說是單向40班次;如果我們以民眾活動的密集16

小時內、算64班次,則平均每小時有往返4班、單向2班,亦即平均每30分鐘1班。

 

把服務量指標兩個特別分開計算,是因為要凸顯臺北市與新北市之差異外,也同時

可能會受到路線歸屬權的影響(因為筆者並不清楚雙北是否有把跨縣市的路線分開

計算車公里,但筆者認為比較有能依據路線管轄權區分,這將導致許多高班次密度

之公車路線雖然車公里數併入臺北市路線、但實務上則是以新北市為主)。

 

以臺北市的數據來說,其實目前的車公里數是非常驚人的。因為每一條道路平均每

6分鐘就1班車(還包含小巷子),實際依據道路的分配,就會看到主幹道上面有非

常多公車在移動,甚至尖峰時間每一分鐘來好幾班的情形。這也是很多人一直主張

臺北市公車已經達到了必須要調整的地步。接下來的論述,即是要從整體資源配置

來看,雙北都會區的公車資源配置的可行方案。

 

Blog032  
連接臺北市區與新北市中和/板橋地區的307公車,是臺北都會區公車資源配置的
「指標路線」之一。

 

對於公車而言,資源配置其實就是車公里配置,各位可以將車公里資源想成「存款」 

的觀念,假設我們整體車公里會有一個恆定的目標,自然就會驅使公車路線與路網

配置更為合理與具備效率。這樣的觀念在臺灣已經有實施經驗,高雄市自2013年起

至2014年實施的全年刷卡免費政策,即是在車公里成本目標恆定(每月約1億元)的

條件下,實施免費優惠以衝高乘客運量的手段。

 

如果我們以雙北都會區、5,000公里的道路長度為計算,設定公車班次配置為每日

雙向150班,以單向早晚尖峰3小時、每小時6班、早尖峰至晚尖峰尖的平峰時段

每小時3班、晚離峰每小時3班、22時~隔日6時之間配置9班次,也就是單向配置

75班次來估算,全年所需的車公里數為2.74億車公里,依據現行車公里合理成本

估算,全年成本約為150億元,不僅與現行營運收入之140億元僅有10億元落差,

也與與目前3.19億車公里減少0.45億車公里,這一段落差顯示的就是至少24億元

車公里成本的差距。

 

因此,同樣的評估模式就可以依據更仔細的分區與服務設計進行搭配,如此一來,

就能先行評估在臺北都會區之中應投入多少成本。如果以目前的實際營運數據、再

搭配目前我們推估出來的數據,可知每年所需成本大約就是在300~330億元之間,

接下來,就是要看怎麼在一定的營運成本目標下,從票價與補貼來因應成本的需要。

 

Blog034  
公共運輸提供運輸服務,以常態化之車公里成本,在一定區域範圍內,已能透過整體
成本控管的方式,來評估運輸服務之效率。

 

【目標導向】把成本納入整體管理的一環

 

面對即將進入調整的臺北都會區公共運輸服務路網,目前主管機關採行的都是「逐步

微調」的手段。然而,各類型微調的最大缺點,就是在於整體服務框架仍處於還沒有

捷運系統的框架之下。雖然近年來臺北市、新北市都逐步跳脫過去舊有的管理框架,

讓新闢的路線有一些彈性,但是整體舊路網的結構仍舊需要調整。

 

如果我們現在有整體成本的概念,和原有的管理思維有甚麼差異呢?

 

1. 總體公共運輸服務成本的控制:現有臺北都會區的公共運輸服務系統,從捷運、

公車、公共自行車、計程車、市民小巴(臺北市)或新巴士(新北市)、各商圈的

接駁車等等,系統複雜、業者多元,主管機關也具有跨市政府和跨局處的功能。提

供服務時,問題通常都不大;但是調整服務時,就要面對民意的壓力。筆者認為,

一旦整體公共運輸的服務成本被確立,民意壓力就有一個目標參數可以進行處理,

尤其公共運輸服務和「社會公平性」又被無限上綱地畫上等號時,如何在合理資源

中配置服務,讓業者在每一條路線上可以獲得合理利潤,是臺北都會區兩地方政府

共同的努力目標。譬如說,如果我們在雙北市的公共運輸的年服務成本在330億元

之譜,以現在公車加上捷運每年約14億人次來計算,每人次大約負擔23.57元;

然而,如果公車加上捷運每年要載運16億人次,可能也能在330億元總投入的目標

內完成,如此一來,每人次負擔就會降到20.625元。因此,可以檢討目前所投入的

服務是否具備效率,並檢討是否利用各種優惠刺激運量。

 

整體運輸成本的控制其實是現在就可以開始進行的作業,尤其臺灣正在面對高齡化

社會,不管是臺北捷運自力負擔的半票優惠、或是政府編列預算給公車業者的票差

補貼,其實這些「對旅客」的補貼與運輸業的服務投入成本其實並沒有直接關係,

(例如每一班車載運50位老人跟載運50位全票民眾,成本幾乎是一致的,但是票箱

收入差異很大)因此先恆定服務的總成本,並藉此訂立服務目標,應是優先項目。

 

Blog030  
除了運輸成本的控管外,設施成本(包含後續維護成本)也應該納入營運成本中。

 

2. 有助於公共運輸資源合理分配:全國在歷經近年來軌道與公車系統各個路網增加與

服務改善等相關計畫,公共運輸系統已達具備一定服務品質,尤其是臺北都會區更是

如此。因此,政府其實也應當讓公共運輸的運作財源穩定化。特別是當公共運輸系統

搭配了土地開發時,土地開發的效益往往沒有辦法回饋予公共運輸系統上;或者是在

私有運具管制上,現有對於私有運具的規費(例如停車費、或者是過去公共運輸財源

一直覬覦的汽燃費等),目前仍然沒有一個循環機制存在,因此政府往往會一面花錢

蓋停車場、另外一面花錢繼續補貼公車,尤其當為了土地開發所構成的公共運輸路線

與既有路線發生資源配置的相互衝突時,因為沒有明確的評估機制,而導致資源無法

被妥善運用。現在在臺北都會區最明顯的例子,就是為了美河市聯合開發計畫而另外

延伸的小碧潭線,由於小碧潭線的列車佔用了七張到大坪林站之間的袋型軌,而使得

松山—新店線的區間列車必須提前於前一個袋型軌(台電大樓—公館間)停靠,也讓

公館、萬隆、景美、大坪林等站在需求不低的情況下,發車班距一直無法提升。但若

我們用上面算出來的每班次成本粗估每天的營運成本,以每天往返140班計算,每天

的捷運營運成本就高達91,000元。如果我們以9萬元、公車每車公里60元計算,同

成本每天就可以跑1,500車公里,如果1單向班次以5公里計算,就能開出往返共計

300班的公車,其實算一下效益並不輸給每日往返140班的捷運列車服務,而且公車

還能適時開進社區。當然,這並不代表完全不能用捷運服務,但是如果能把小碧潭線

的容量在尖峰時間讓出來給正線使用,相信可以達到整體的更高效益。

 

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由於小碧潭線持續干擾新店線的運轉,讓台電大樓至新店間的捷運運輸瓶頸始終無法
獲得合理的解決方案。圖為松山線通車前、由台電大樓出發之始發列車。
 

 

3. 建立需求反應的合理機制:全國公共運輸系統一直都無解的問題,就是現有的公共

運輸系統設計架構其實並沒有辦法因應民眾更彈性的需求,例如尖峰時間在端點的繞行

以及在中途點的直達路線,或者是深夜班次的繞行等,因而導致路線本質調整不易,且

也難以回應民眾的期待。縱使是臺北市和新北市都投入了「市民小巴」或者「新巴士」

的中小型接駁車,仍然存在路線沒辦法呼應民眾期待的問題。在鄰近的日本,其實業者

和社區發展系統有一套協商的邏輯,也就是在社區保證運量多少的情況下,可以讓部分

班次在一定的範圍裡面增加繞行距離,藉此能夠增加公共運輸的載運量與服務涵蓋。同

時,如果在既有的運輸工具難以提供穩定班次服務(例如每天僅有200~500人次的服務

需求、卻又沒有時間集中特性的範圍時),也可以利用整體成本的餘裕,投入具備彈性

的DRTS(需求反應式運輸服務)。其實面對DRTS,大家一定要有一個觀念,就是DRTS

的每車公里成本一定會比公車低,但是他平均出來的每座位公里成本一定比公車高,也

就是說,在現有的合理成本下,利用總體成本較低的運輸服務來更貼心的服務,會成為

DRTS的主要目的。但究竟DRTS要透過現有的計程車系統搭配、或者是另建系統(例如

中型巴士或9人座小客車),就需要因地制宜。

 

Blog038.jpg  
高雄市曾在偏遠地區試辦以計程車實施DRTS接駁服務,藉此替代公車營運的較高
車公里成本,不過DRTS在台灣的法規仍有許多不明之處,仍待突破。

 

4. 回歸更合理而健全的票價機制:臺北都會區的乘客實收票價已經長達16年未調整,

過去由政府負擔的票價差額也一直是由年度預算來支出,因此,這不僅是市政預算的

沉重負擔,其實也是資源的不均衡搭配。東京、新加坡、香港等大眾運輸的先進城市,

都有針對單一系統或是跨系統的定期通勤券供通勤族使用,藉此穩定搭乘客群。例如

東京都會區的公車與軌道系統,都有固定區間或是固定段次,只要旅客每月搭乘超過

34次~44次以上就回本的定期通勤券,香港地鐵公司(MTR)有所謂的純地鐵全月通、

或者是針對較偏遠都會開發區的地鐵+輕鐵+接駁公車的全月通加強版,新加坡發售

票券的Translink也有特別的通勤月票,這些都是穩定公共運輸族群的「基本裝備」。

對於臺北都會區來說,穩定基礎的公共運輸客群,是票價調整的第一要務。民眾其實

不會把「票價調整」當做洪水猛獸,同樣的,把政府現在支出的成本公開地說明,也

有助於讓票價回歸的基本機制,讓票價補貼更趨向合理、並有利於通勤族進一步使用

大眾運輸。筆者認為,相較於現有的公車與捷運雙向轉乘優惠,設計固定費率區間的

通勤票券是一件高度可行的政策,等到票證制度發展成熟,整合公車、捷運、臺鐵和

公車、U-Bike、甚至是計程車以及大眾運輸鄰近場站的停車場相互的價格結合,才能

讓臺北都會區更走向公共運輸環境健全的城市。

 

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一卡通曾為高雄捷運與公車提供可供用的「幸福卡」業務,後期因為財源有限,目前
月票服務僅限於高雄捷運使用,公車由於暫時刷一卡通免費,故仍可保持民眾支付之
水準。但公車收費後,則民眾支付就會相對提高。

 

公共運輸的整體服務調整,不僅在臺北都會區已經談論多年、也迫在眉睫,在全國其他

地方也都有類似的問題。今天談論服務時,主管機關往往處於被動的角色,但是如果能

把成本函數與服務的合理性納入考量,其實就可以發現調整並不困難,也能更容易地和

民眾互動。筆者不認為民眾無法溝通,但民眾難溝通的點是主管機關和業者的「限制」

不容易被講清楚。但是其實公共運輸的成本在臺灣已能夠初步估算,使用者的搭乘行為

也能透過智慧型票證進行計算與預估。如果資源豐沛的臺北都會區可以加入成本的考量

走出健康的第一步,相信也能帶領其他臺灣都會區,讓公共運輸的發展愈加健全。

 

 

參考資料:

1. 臺北市公車每人次運價 17.3956元,臺北市議會補貼檢討報告,2012年10月30日

2. 臺北市公車虧損補貼合理總成本、每車公里54.6422,臺北市政府交通局「臺北市聯營公車運價公式檢討方案」,2013年8月

3. 臺北捷運公司2013年年報

 

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